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学者们试图通过提炼监管概念的构成要素或者识

  :监管是一个呈放射状的概念,不仅存在监管主体、监管范围、监管方式等多个维度,而且基于下定义者秉持理念的不同、所处国家国情的差异以及社会现实的变迁,不同维度上又各有不同的主张,从而呈现出交叉重叠、错综复杂的现象。中国语境中的“监管”,既要区别于本国计划经济时代的“管理”或“监督管理”的概念,体现现代“监管”的本质内涵;又要注意到中国与其他国家国情的不同,体现中国的法律文化和问题意识。对中国当下而言,仍应以政府监管为中心,聚焦微观层面的经济活动及其产生的社会问题,在完善命令控制型监管方式的同时,注重经济激励、柔性引导和公私合作。

  “监管”是法学、政治学、行政学、经济学乃至整个社会科学领域最富争议、也最容易被误解的概念之一。①近几十年间,国内外的监管实践发生了巨大变化,监管理论也进一步丰富。但是,关于“什么是监管”仍未形成清晰一致的认识,②“智慧监管”(smart regulation)、“回应性监管”(responsive regulation)、“自我监管”(self-regulation)、“私人监管”(private regulation)、“合作监管”(co-regulation)、“后设监管”(meta-regulation)等新名词的涌现进一步加剧了概念的多元性与复杂性。大家在讨论问题时,各执一词、各说各话,甚至同一学者自身都存在概念使用前后不一致的问题。对此,学界有两种观点,一种观点认为:“我们需要一个监管的概念,为我们提供对特定社会现象进行调查、划定并构建调查领域和范围的工具,在促进分析的同时,一定程度上促进关于如何改进监管的实践讨论。”③另一种观点认为:“提及规制的观念和定义,最好的方法或许是不去采用任何单一通用的理解。当考虑什么是在政府的直接控制之下时,我们可以思考政府制定的规则以及政府机构在监督与执行规则过程中的作用。但当考虑一个领域内各个主体的行为时,我们就需要一个更为广义的概念去更好地理解如何塑造被规制者的行为。”④这两种观点各有其合理之处。从法理学角度而言,概念的复杂化也许并不是那么不好,而且由于各国传统和学者视角的不同,概念的复杂化也是必然现象。但是,对特定国家的部门法研究和制度构建而言,概念的含混不清,不仅不利于学术交流,而且会影响政府监管职能的合理定位和监管体系的科学构建。明确、清晰的监管概念,是开展理论研究、推动实践改革的前提,即便不能形成统一的认识,至少应该在监管的概念框架和运用层次上形成更加清晰的认识,从而促进不同监管概念间的相互理解和对话。这正是本文的问题意识和写作目的。

  为明确监管认识,学界曾经尝试对监管的代表性观点进行梳理分类。比如,英国学者鲍德温(R.Baldwin)、斯科特(C.Scott)和胡德(C.Hood)曾将学界的观点概括为三种:(1)监管是当局的规则制定,辅之以监督和促进这些规则实施的机制;(2)监管是政府机构导控(steer)经济的所有努力;(3)监管是社会控制的所有机制,包括无意识的和非国家的过程。⑤2005年,我也曾以“监管的语义辨析”为题,对监管概念进行分析,将监管分为一般意义上的监管和专业领域内的监管,同时将专业领域内的监管分为广义的监管、狭义的监管和最狭义的监管。⑥现在看来,关于监管的界定,复杂性远不止于此,可以说是五花八门、众说纷纭,很难从整体上进行逻辑周延的归类分析。之所以如此,至少有三方面的原因:一是很少有学者对监管给出明确的定义;⑦二是学者们下定义时可能选择不同的概念要素,⑧也可能选择同一概念要素的不同观点,甚至存在不同要素和观点间的交叉现象;⑨三是学者们下定义的方式不同,有功能意义上的定义(a functional definition)、本质属性的定义(an essentialist definition)和因循惯例的定义(a conventionalist definition)等。⑩这些都给基于同一标准的归类分析带来困难。

  进而,学者们试图通过提炼监管概念的构成要素或者识别导致概念分歧的核心问题来对不同定义进行具体分析。英国学者朱莉娅·布莱克(Julia Black)在《监管的批判性反思》一文中将监管概念的构成要素概括为五个方面:监管是什么,谁或什么、通过何种形式实施监管,监管谁或什么生活领域,如何监管或者说通过什么机制、工具、技术等实施监管。(11)英国学者克里斯特尔·库普(Christel Koop)和马丁·洛奇(Martin Lodge)对商学、经济学、法学、政治学、公共行政学和社会学六个社会科学学科1970年至2014年中期发表在社会科学引文索引(SSCI)期刊、年均被引用次数排名前20位的101篇英文文献进行了跨学科的概念分析,提炼了导致概念分歧的五个问题:(1)监管是有意识的活动,还是也包括无意识的活动?(2)监管是否是区别于税收和补贴等的一种特殊类型的干预?或者说监管是仅指直接干预,还是同时包括间接干预?(3)监管是单独由政府施行,还是也可以由非政府部门进行?(4)监管的范围是仅限于经济活动,还是同时包括了其他非经济性的活动?(5)监管主体和监管对象需要分离吗?(12)其研究发现,关于第一个问题,学界基本形成了共识,即“监管是有意识的活动”;(13)而第五个问题属于监管机构的设置模式问题,从概念界定的角度基本不涉及。(14)

  上述研究表明,监管概念之所以众说纷纭、莫衷一是,主要是因为人们对监管的性质(监管是什么)、监管主体(谁监管)、监管范围(监管什么)以及监管方式(如何监管)的认识不同,其中监管的性质很大程度上取决于对监管主体、范围和方式的认识。(15)这些研究不仅展示了监管概念的多样性、复杂性,而且为后续研究提供了初步的分析框架。美中不足的是,现有研究缺乏对监管概念的发展脉络及深层原因的分析,不足以形成对中国监管理论和实践具有指导意义的分析框架。

  本文将在已有研究的基础上,从监管主体、监管范围、监管方式三个维度进一步揭示关于监管的代表性观点的主要分歧,阐明监管概念的发展脉络,剖析分歧产生的主要原因,并就中国当下适合以怎样的监管概念统领监管理论研究和监管体制改革阐明自己的观点。本研究旨在通过制度变迁的视角尽量展示监管概念的全貌,厘清监管概念的不同层次,并尝试提供一个具有普遍性的分析框架。

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